一、指定管辖制度概述

指定管辖是相对于法定管辖而言的，是指在特定情况下，由上级人民法院指定下级人民法院管辖某一具体的刑事案件。在我国，能够启动指定管辖的特定情况主要有两种：一是当管辖权不明时；二是虽有管辖权但并不方便管辖，此类情形多发生于职务犯罪案件中。在我国刑事管辖体系范围内，指定管辖是确定管辖的最后选择。这意味着，正视指定管辖制度的功能和价值，显得尤为重要。需要申明的是，本文主要围绕我国审判管辖中的指定管辖进行论述，侦查管辖与起诉管辖目前我国在立法上没有明文规定，所以不在本文论述范围之内。

二、我国指定管辖制度存在的问题

（一）适用情形不明确、被指定单位缺乏明确标准

指定管辖适用条件包括“管辖权不明”与“不便管辖”，但何谓“管辖权不明”与“不便管辖”则在立法上并没有统一适用标准，同样地，在程序启动以及如何确定被指定的单位等问题上也是缺乏规范。虽然2019年《人民检察院刑事诉讼规则》具体规定了适用的条件，但由此导致不同司法机关、不同级别法院存在不同的理解。在司法实践中，指定管辖适用随意性很常见，甚至逐渐演变出一种乱象，“经济利益”往往成为办案机关争取或者舍弃指定管辖案件的重大因素。就像龙宗智学者所言：“助长了选择性管辖的不良风气。即对有利益的案件争着管辖、抢着管辖；而无利益的案件则推管辖，谁都不愿意管。”

当然，司法实践中呈现出以上问题，不能单纯归因于指定管辖在立法上存在粗疏，司法机关内部的考察机制在一定程度上也必然起到推波助澜的作用。不过行政考察机制的影响力并不在本文的讨论范围之内，本文撰写的目的是呼吁立法者需要注意到的是：指定管辖在适用情形、适用程序等方面随意性过大，还需要进一步精细化设计，回归指定管辖在地域管辖体系中的补充性功能以及定位，保证符合条件的案件能够首先顺利进入司法视域中，才是我国指定管辖制度在立法上需要进行完善的首要目的。指定管辖已经是地域管辖体系中的最后一步，如果指定管辖制度本身不能让符合条件的案件进入诉讼程序中而造成悬而未决的局面，那通过管辖进入起诉、审判乃至执行环节，想要通过诉讼程序达到实现程序正义、公平公正、保障人权的目的也只可能是空谈。

除了以上因各种利益而出现推诿或者争抢管辖权的现象之外，如何确定最终应当行使管辖权的主体也因为立法模糊而没有统一适用标准。通常情况下，上级法院一般会裁定由原管辖法院的同级法院行使管辖权，但也不乏存在由更高层级法院行使管辖权的情形。审级利益与当事人实体权利与诉讼权利能否实现以及质量好坏之间存在直接利害关系。

（二）与集中管辖、回避制度在适用上存在混淆

首先，在实践中，指定管辖与集中管辖的适用情形存在重叠。二者相似性表现为，上级法院都有权改变原法定的管辖法院。孙长永学者总结：集中管辖的制度是法律规定的指定管辖制度，二者的区别在于，指定管辖为“一案一指”，而集中管辖为“类案指定”。但目前立法上对指定管辖与集中管辖的适用情形与适用阶段都没有做明确规定，一旦指定管辖被频繁采用而形成惯常做法，且没有法官法定原则的限制，就很难说清楚二者在制度设计上还有什么区别。实践中已经存在类案指定管辖以及按职务级别指定管辖的情形。另外，集中管辖制度本身是否符合法官法定原则、程序法定原则、程序正义原则，则还需要进行充分论证。囿于篇幅限制，本文不展开讨论集中管辖制度本身存在的问题。

其次，在实践中不难发现，“整体回避”辩护理由合法化往往通过指定管辖之“不便管辖”得到转向处理。从我国《刑事诉讼法》的立法体例上来看，回避制度与管辖制度各设专章进行规定，二者在刑事诉讼程序中担负着不同的程序功能。但通过分析涉及指定管辖（尤其是职务犯罪案件）的案件不难发现，“整体回避”往往会成为被告人及其辩护人在庭审中提出的作为辩护的理由，“王成忠案”便是典型案例。因为我国《刑事诉讼法》及司法解释都规定的是“个人回避”，所以“整体回避”难以通过回避制度予以正当化。但如果法官不处理此辩护理由，确实又难以保障管辖法院的中立地位，被告人及其辩护人也难以认同裁判结局。笔者认为，司法实践中的处理往往是披着“整体回避”的外衣，实际上采取的是不便管辖而另辟蹊径，走指定管辖之路。本质上，集体回避只不过是幌子，本质上是套用指定管辖的程序来满足程序公正。这也反映出管辖与回避制度，一方面在诉讼功能上存在混淆，另一方面规定粗疏，导致在制度设计上存在难以区分甚至混用的问题。

（三）指定管辖的次数、可适用的阶段规定不明

在具体程序设计上主要存在两个问题：一个是可以指定的次数不明；另一个是可适用指定管辖的阶段规定并不明晰。

首先，指定管辖的次数并不明确，导致司法实践中出现过多次指定管辖的情形。比如河北省秦皇岛中级人民就同一涉黑案件先后进行两次指定管辖。没有发生特殊情况而任意改变指定管辖的做法是严重违法程序法基本原则的。而且，一旦不对指定管辖的次数进行规制，则会导致诉讼程序过分拖延，案件难以得到及时审理，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利更是无从谈起，让公民怀疑刑事诉讼程序的公正性、公平性，难以信服裁判结果而引发二审乃至是再审。同样也有损司法活动的统一性，严重削弱程序正义的价值。

其次，指定管辖的适用阶段规定不明确，能够在第一审程序中启动指定管辖并无争议，目前学界主要围绕“案件进入第二审程序之后”还能否再指定管辖而展开充分讨论。有学者认为，允许案件二审时指定管辖能够有效解决“整体回避”的情形。笔者不敢苟同。“整体回避”作为辩护理由获得支持，其背后是以指定管辖作为司法实务中的解决办法而为其正名（上文已进行简单论述），从这个角度看，即使案件没有走到二审程序，也能通过指定管辖予以解决。这恰恰不能说明整体回避问题通过指定管辖得到解决，反而反映出我国指定管辖与回避制度在衔接上存在混淆适用的问题。

（四）公民权利保障不足，监督力度较低

我国指定管辖制度目前并没有赋予当事人与管辖相关的救济权，比如当事人并不享有指定管辖申请权、指定管辖异议权。管辖异议权是指，在案件诉讼过程中，当事人及其代理人认为受理法院对案件没有管辖权或者违法管辖，可以向法院提出对其管辖表示异议的权利。目前我国民事诉讼、行政诉讼中有所涉及管辖权异议，但在刑事诉讼中还没有确立下来。所以，目前指定管辖的完整决定过程具有显著的行政属性，决策通常由司法机关内部采取行政程序加以处理，检察监督与公民监督难以介入，能够发挥的作用有限。很明显，这种程序处理方式没有正视当事人依法享有的诉讼权利，程序公正要素难以彰显。当事人作为直接利益关系人，如果不存在公开发表异议意见的渠道，这是明显违反公民权利保护原则。实务中，被告人与辩护人就管辖提出异议很难得到法官支持。以比较法的视野来看，域外已经有一些法治发达的国家和地区赋予当事人或者检察官申请指定管辖的权利。我国刑事诉讼在开展打击犯罪方面，也不容忽视对公民权利的保护。

三、完善意见

（一）引入法官法定原则作为基本理念

目前世界范围内普遍认可保障人权在刑事诉讼中的地位，对管辖制度的要求就体现在：除了有效惩治犯罪之外，更需要体现公正审判、保障人权。在大陆法系国家，以法官法定原则作为审判管辖制度的基本原则。所谓法官法定原则是指，确定法院或法官对具体案件行使管辖权或审判权时，必须基于一个由法律预先设定的、普遍的、抽象的原则，不能临时设置、指定或者委托法院或法官来审理某一具体案件。采用法官法定原则，能够有效减少“人情办案”的情况，主要目的是为了维持法官的中立地位，最终得到公平、公正的审判。反之，如果不事先规定指定管辖的主体，而是由事后再临时决定，法官独立性则难以保证，审判结果认可度也会大打折扣。指定管辖作为我国管辖体系的最后一道防线，一旦法官的独立性开始被侵蚀，被告人又无管辖权异议作为救济途径，司法公信力必然遭受挑战。

（二）明确具体适用条件并确定指定对象的条件

1.明确法定适用条件，将具体适用条件类型化为以下几种。

第一，管辖权存在争议。比如因跨行政区域、所涉人员群体庞大导致管辖权确实难以通过法定管辖的方式确定时，采取指定管辖予以确认。第二，因不可抗力不能行使管辖权。比如因地震等自然因素或者其他社会原因导致无法行使管辖权时，可由上级法院指定管辖。第三，有管辖权但不便管辖的情形。比如领导级别其他有重大社会影响力的人职务犯罪导致原管辖法院确实因存在利害关系不便管辖的情形。需要对领导级别其他有重大社会影响力的人进行限缩解释，并不是凡是达到某级别管辖的案件就一律指定管辖，也不是涉案人员非领导级别人员就不能适用指定管辖。

2.确定被指定管辖法院的标准

防止争抢或者推诿管辖，应当明确被指定管辖法院的标准。以所涉案件社会影响力作为划分标准，可以分为：第一，如果社会影响力相对较低，原管辖法院同级别的其他法院管辖能阻却利害关系的影响力，应当以原管辖法院同级别的其他法院管辖。第二，如果社会影响力相对较高，原管辖法院同级别的其他法院管辖不能阻却利害关系的影响力，应当由上级法院指定其他法院管辖。第三，以法定标准为原则，以上级指定为补充，减少上级法院在指定管辖确定中的参与感。

（三）改进“整体回避”处理机制

笔者充分认同被告人及辩护人在诉讼中举以“整体回避”作为辩护理由来追求公平、正义的裁判结果，这从法理上来讲也是符合保持法官独立、中立法律地位的要求。但需要注意的是，我国法律规定与司法解释并未以明文规定的形式赋予“整体回避”正当的法律地位。而在实践中出现上述情形，向来做法是以“整体回避”为显像而以“不便管辖”行指定管辖为内因。所以笔者建议，改进“整体回避”的处理机制，在回避制度中增加“整体回避”作为适用情形，正式赋予“整体回避”以法律地位，并配套设计相对应的具体程序，以回避机制处理职务犯罪中经常会遇到原单位或有利害关系单位审理的情形。而不以“整体回避”作为指定管辖中“不便管辖”的情形加以处理，所以还需要司法解释等相关文件申明二者的关系，避免功能重复，造成司法资源浪费。

（四）限制指定管辖次数与适用阶段

从节约诉讼司法资源、提高诉讼效率、保障人权等价值角度进行考量，首先应当以法定的形式将指定管辖的次数限制为一次，禁止重复指定。换言之，即使第一次指定管辖确实存在重大错误，也不能再通过指定管辖予以救济。一方面，把指定管辖的次数限制在一次既能够保证诉讼流程顺畅，减少因程序倒转致使诉讼时间延长的情形，降低诉讼成本，又能及时、准确的为案件确定管辖的法院，避免案件因管辖不明而长期出于无人接管的局面；另一方面，与移送管辖的规定保持一致，只允许发生一次指定管辖的情形，提高对决定指定管辖主体的要求，保证指定管辖的质量。总而言之，指定管辖作为法定管辖之补充，其适用必须恪守谦抑原则。

其次，应当将指定管辖适用的诉讼阶段限制于第一审程序，禁止在第二审程序中启动指定管辖而改变管辖法院，避免诉讼程序过分拖延而造成司法成本大幅度增加的情况出现，保证诉讼效率。换言之，指定管辖制度既要保证当事人的审级利益，也要兼顾诉讼效率，不可因追求审级利益而丧失对诉讼效率的平衡。若在第二审程序阶段确实发现存在管辖错误这一程序违法事实，应依法发回原审法院重审，或通过审判监督程序予以纠正，绝不应启动指定管辖。此为确保刑事诉讼程序层次清晰、运行顺畅、权责分明之关键一环，亦是深化司法程序法治化之内在要求。同时，还应当充分重视人权保障的价值衡量，也应当同步配套管辖权异议制度，赋予被告人对管辖行使异议的诉讼权利，从程序性辩护的角度探索相应的管辖救济途，将国家强大的追诉权与审判权约束在法定管辖框架之内。

（五）赋予当事人申请权、构建刑事诉讼管辖权异议制度

首先，建议赋予当事人申请指定管辖的权利，并建议将此申请权的性质为建议权。立法上对申请的理由不宜作太过狭窄的解释，因为最终决定权仍掌握在司法机关手中。设定申请权，主要目的是为犯罪嫌疑人和被告人发声提供合法途径，使得法院重视他们所提出的意见，防止进入案件审理阶段后再回溯处理案件管辖的问题。这也符合追求诉讼效率、程序公正的目的。

其次，构建我国刑事诉讼管辖权异议制度。目前我国仅在民事诉讼与行政诉讼中有所规定，随着人权保障事业的深入发展，配套建立我国刑事诉讼的管辖权异议制度势在必行。该制度可以从主体、期限、提出方式、审查程序、听证等五个部分进行设计。管辖异议权能够为被告人及其辩护人表达个人诉求的平台，也能平衡控辩双方的法律地位，避免因司法公安机关垄断指定管辖而导致诉讼地位不平等，进而造成对公民合法权利的侵害。一旦正当诉讼权利受到侵害无法进行防御和补救，刑事诉讼的报复性功能就会成为显性功能，预防性功能则难以得到体现。所以，在程序上赋予犯罪嫌疑人、被告人积极防御性权利，能够限制公权力、保持控辩双方平等诉讼地位，也能维护法院中立、不偏不倚的法律地位，从而保障犯罪嫌疑人、被告人获得公正审判，提高司法裁判的信服度。

最后，救济权、管辖异议权纳入立法之前，更应该充分发挥司法监督的作用，法院内部开展监督制约，检察机关也要及时跟进指定管辖的流程，同时完善决策程序的公开透明，能够让公众力量也对指定管辖的适用发挥社会监督作用，提高指定管辖适用的准确性、科学性、正当性。

四、结语

指定管辖制度作为地域管辖体系中的最后一步，为案件确定管辖法院而提供最后的指引。但本文主要围绕着指定管辖本身这个微观角度以切入点，以求见微知著。而下一步的研究更应当从我国整个管辖制度这个宏观角度作为切入点，以体系化视角对我国管辖制度进行整体化、制度化审视，窥探地域管辖以及集中管辖、跨行政区域管辖等制度，以更加科学、公平、程序正义的价值作为指引，使得我国整个刑事诉讼流程更加严谨、完善，将保障人权理念贯彻到更深入的诉讼活动之中。另外，本文只围绕我国现行立法讨论审判管辖，虽然目前对于侦查管辖、起诉管辖并未做明文规定，但后者同样也引发了部分司法实务难题。而域外法系中大多对侦查管辖、起诉管辖进行专门规定，下一步的研究也可以适当考虑引入类似做法的必要性与正当性问题。

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⑪孙长永.中国刑事诉讼法制四十年回顾、反思与展望[M].北京:中国政法大学出版社,2021:34.

⑫其他有重大社会影响的人，可参考李铁（前中国男子国家足球队原主教练）所涉贪污案的影响力。

作者简介：孙迪，2023级诉讼法学专业。