Abstract:In the context of the society ruled by law,administrative punishment is closely related to the personal rights and interests of the counterpart.In order to achieve the goal of administration by law,it is very important to strictly control the discretion of administrative penalty,so the benchmark system of administrative penalty discretion should be born.China's administrative punishment discretion benchmark is derived from the practical experience of grass-roots social governance.The Administrative Punishment Law in 2021 specially added provisions involving the administrative discretionary benchmark,which for the first time highlighted its value as a key mechanism of grassroots law enforcement,which undoubtedly marked a breakthrough in the journey of the discretionary benchmark towards the rule of law.

As"other normative documents",the benchmark of administrative penalty discretion should be included in the scope of review and supervision by the court.However,the reality is not satisfactory,there are many shortcomings,such as fuzzy censorship power boundaries,ambiguous judgment criteria,weak supervision and so on.In the practice of judicial judgment,but directly takes the discretion benchmark and the superior laws and regulations together as the basis for judgment reasoning,failing to carry out a systematic and rigorous review process.Thus it can be seen that the continuous optimization of the judicial review mechanism of administrative penalty discretion benchmark is of immeasurable key significance for effectively guaranteeing the implementation of administration by law and safeguarding the legitimate rights and interests of counterparts.

Key words:Administrative penalty;benchmark of discretion;judicial review;administration according to law

引言

2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》中第三十四条从制度层面正式确立了行政处罚裁量基准作为行政执法基础工具的地位。然而，在现实的行政执法实践中，行政处罚裁量基准的适用却面临诸多争议与挑战，诸如是否应严格遵循或适度调整、优先执行或允许适度偏离、以及司法审查与司法适用之间的平衡等问题。因此，对行政处罚裁量基准的司法审查制度进行深入研究，无疑具有重大的现实意义和理论价值。

就行政处罚裁量基准的司法审查而言，我国学术界已展开了广泛而深入的探讨。王天华教授认为，除非法律明确规定行政机关无需考虑个别情况，否则裁量基准不应被机械地严格执行。陈文清博士则指出，当前行政处罚裁量基准的适用存在显著的争议与悖论，需要在制定层面通过合理的裁量基准规范来化解这些矛盾。此外，熊鹰和李桂红的研究也表明，作为“其他规范性文件”的行政裁量基准，应当接受法院的审查，以确保其内容的合法性和合理性。进一步探究行政处罚裁量基准的司法审查制度，构建科学、合理的审查模式和标准，不仅具有重要的理论价值，更对推动我国行政法治建设具有深远的实践意义。

一、行政处罚裁量基准司法审查的理论基础

（一）行政处罚裁量基准内涵界定

行政处罚裁量基准，系行政机关依据法律、法规及规章所赋予的行政处罚裁量权，在法定的裁量幅度与范围内，结合执法实践经验，综合考量违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等诸多因素，通过规则细化、情节量化等方式，预先设定的具有明确指引性与操作性的判断标准与处罚尺度。^[1]其旨在将抽象、模糊的法律规范具象化，为行政执法人员在个案处理中提供统一、规范且相对精准的执法依据，力求实现同案同罚、罚当其过，进而保障行政相对人的合法权益，维护行政处罚的公正性与权威性。

（二）行政处罚裁量基准法律属性辨析

学界对行政处罚裁量基准的性质纷争不断，主流观点主要有以下几种：“次级立法”说主张裁量基准本质上是行政机关基于立法授权，具有类法律的强制效力，下级行政机关与行政相对人均须受其拘束。“内部规则”说将裁量基准界定为纯粹的行政机关内部工作准则，主张法院在司法审查时通常不应将其作为直接裁判依据。“行政自制规范”说认为裁量基准是行政机关自发的自我约束机制，行政机关主动制定规则以规范自身裁量行为，其拘束力源于行政机关的自制意愿与公信力。^[2]

二、行政处罚裁量基准司法审查的现状剖析

（一）典型案例分析

“周文明诉文山交警案”堪称行政裁量基准司法审查领域的经典判例，对剖析法院审查态度与依据极具标本意义。该案中，原告周文明驾车超速，被告文山县交警大队依据云南省公安厅制定的裁量基准作出罚款200元的处罚决定。一审法院经审查认为，该裁量基准虽为规范性文件，但具有内部拘束力，行政机关应参照执行，鉴于本案罚款数额相对原告违法情节显失公平，遂变更罚款为80元。二审法院则判定该裁量基准仅系内部规范性文件，效力低于法律、法规，行政机关依据法律作出原处罚决定并无不当，故而撤销一审判决，维持原处罚。

这一案例反映出法院在面对裁量基准时，审查立场易受对基准性质认知、法律适用顺位以及个案正义权衡等诸多因素左右，审查依据在合法性与合理性之间存在摇摆，亟待进一步明晰与统一。

（二）实践问题归纳

通过对司法案例的深度剖析，我国行政处罚裁量基准司法审查在实践中暴露出诸多棘手问题，亟待破局求解。

首先是审查标准的不统一。不同地区、不同层级法院在面对裁量基准审查时，或侧重于合法性审查，严格对标法律条文，对基准内容合理性关注不足；或偏向于合理性审查，聚焦个案公平正义，考量因素多元繁杂，却忽视基准与上位法的契合度。

其次，对裁量基准性质的认定分歧显著。实践中，法院对其究竟属于具有对外拘束力的“准立法”文件，还是仅供内部遵循的行政规则，抑或是行政自制规范，认知不一。这直接导致审查态度与强度大相径庭。

最后，逸脱适用的规制难题突出。行政机关在执法时，有时基于特殊案情逸脱裁量基准作出处罚，然而法院对此缺乏明确、统一的审查规则。

三、行政处罚裁量基准司法审查的困境总结

（一）审查标准的模糊性

1.合法性审查困境

行政诉讼法虽将“滥用职权”列为审查行政行为合法性的重要标尺，但在实践操作与理论阐释层面，其内涵与外延仍有困惑。主流学说主张“滥用职权”等同于行政机关不正当行使裁量权，违背法律目的、精神或原则，主观上常伴有恶意、偏见、轻率等不良意图。然而，世俗观念中的“滥用职权”往往直接与故意违法、以权谋私等恶劣行径划等号，这使得法官在适用该标准时顾虑重重。^[3]

以城管执法案件为例，城管部门对街边小商贩的占道经营行为处以高额罚款，表面上依据的是当地政府制定的裁量基准，程序亦看似合规。但小贩坚称周边其他同类商贩罚款数额远低于自己，且城管在执法过程中态度蛮横、未充分听取其辩解。此时，法院若要判定城管部门是否“滥用职权”，就需深度考量诸多模糊因素，使得行政机关与行政相对人在面对此类争议时皆陷入迷茫，法治的确定性与可预测性大打折扣。

2.合理性审查难题

合理性审查旨在确保行政处罚裁量基准在个案适用中契合公平正义、比例原则等价值追求，然而其缺乏具体、明晰且具有可操作性的判断标准。法院在对行政处罚裁量基准进行合理性审查时，常需权衡诸多复杂且相互交织的因素，如行政相对人的违法行为性质、情节轻重、社会危害程度、主观过错大小，以及行政处罚的种类选择、幅度设定是否与上述因素成比例，是否能实现惩戒与教育的双重功效等。

在“榆林芹菜案”中，当地市场监管部门依据裁量基准对售卖农药残留超标芹菜的商户处以高额罚款，从表面看，行政机关严格依照既定裁量基准执法，程序并无明显瑕疵，处罚亦在法定幅度之内。但法院在审查合理性时却陷入两难：一方面，商户售卖的芹菜货值金额仅数十元，罚款数额却高达数万元，两者严重失衡，明显违背一般公众对“过罚相当”的朴素认知；另一方面，若完全抛开裁量基准，仅凭法官主观判断干预行政机关执法，又可能破坏行政权运行的自主性与专业性，引发行政权与司法权的权限冲突。此案中究竟应以何种精确标准衡量罚款数额的合理性，现行法律与司法解释均未给出确切答案，审查结果的不确定性使得行政相对人难以获得稳定的司法预期，也为行政机关的执法埋下了权力滥用的隐患。^[4]

（二）基准性质认定的分歧

在学界与实务界的研讨争鸣中，关于行政处罚裁量基准的性质认定观点纷纭，莫衷一是。

部分学者秉持“内部规范说”，坚称裁量基准充其量只是行政机关内部运行的操作细则，其效力仅囿于行政组织内部。与之相对的是“外部效力说”，该学说主张裁量基准一经制定颁布，便超脱内部规范的狭隘范畴，具有向外辐射的法律效力。还有部分折衷观点试图调和二者矛盾，提出“相对效力说”，认为裁量基准的效力不能一概而论，应依据具体情境、适用对象动态判定，试图在行政效率与权利保障、行政权自主性与司法监督之间觅得微妙平衡，却也因标准的模糊性，在实践操作中易陷入效力判定的两难困境。

四、行政处罚裁量基准司法审查的进路完善

（一）明晰审查标准

1.细化合法性审查要素

就“滥用职权”审查而言，应构建多维判断指标体系。主观过错层面，除故意滥用外，将重大过失纳入范畴，如行政机关在制定或适用裁量基准时，对显而易见的错误数据、过时信息未加核实，径直导致错误处罚决定，此等疏忽应认定为重大过失下的滥用职权。决策程序维度，严格审视行政机关在裁量基准生成过程中，是否遵循法定程序，如征求意见环节有无广泛涵盖利害关系人、专家学者，听证程序是否规范落实，若存在程序“走过场”，使基准缺乏民意与专业支撑，据此作出的处罚决定合法性存疑。^[5]目的正当性考查中，法院需穿透行政行为表象，探究其深层动机，若行政机关为追求罚款创收、地方保护主义等不当目的，刻意曲解裁量基准，对同类违法行为处罚畸轻畸重，严重背离立法宗旨，应判定为滥用职权。

对于“超越职权”审查，需精准设定权限边界。立法授权范围审查上，明确行政机关制定裁量基准的权力来源与边界，要求其严格依据上位法授权条款细化规则，不得擅自增设处罚种类、扩大处罚幅度或改变适用条件。同时在权限层级界定方面，厘清不同层级行政机关在裁量基准制定与适用中的权限分工。

2.构建合理性审查指标体系

首先是行政目的正当性，其要求行政机关制定与运用裁量基准时，目的纯粹且契合立法本意。法院需审查基准是否聚焦于维护公共秩序、保障公民权益、促进社会福祉等合法目标，而非沦为部门利益、政绩工程的工具。

其次是平等对待原则，力促“同案同判”落地。法院审查时，着重比对同类案件的处罚决定，考量违法行为的性质、情节、危害后果等核心要素是否相近，处罚结果是否维持合理均衡。一旦发现相似案件处罚悬殊，行政机关需举证阐释差异缘由，若无正当理由，即违背平等对待原则。^[6]

比例原则需要权衡行政手段与目的、成本与收益。妥当性要求行政机关采取的处罚措施紧密关联且有效服务于行政目的，杜绝“头痛医脚”式的执法；必要性督促行政机关在众多可选手段中，择取对行政相对人权益侵害最小者；均衡性聚焦于处罚的轻重与违法行为的危害程度、当事人主观过错相匹配。

（二）统一基准性质认定

行政处罚裁量基准应被定位为具有特殊外部效力的行政规范。其特殊之处在于，虽非传统意义上由立法机关制定的硬法，却凭借行政机关的公信力、权威性以及公众的合理信赖，在行政实践中衍生出不可小觑的拘束力。这种拘束力在常态下要求行政机关严格遵循基准行事，不得肆意背离；行政相对人亦可援引基准，在司法救济程序中主张自身权益，请求法院对行政机关的逸脱行为予以矫正。

（三）优化司法审查方式

法院在面对行政机关逸脱裁量基准的行为时，其审查策略应兼具合法性与合理性，构建起严密且富有弹性的审查防线。

一方面，法院需深度审视行政机关的逸脱行为是否严守法律边界。核查行政机关所宣称的逸脱事由是否精准契合立法所预设的特殊情形范畴，杜绝行政机关以似是而非的借口肆意突破基准约束；审查逸脱程序的合规性，从内部审批文件的完整性、专家论证的科学性到集体决策的公正性，逐一甄别，确保行政权运行的每一步皆有法可依、有迹可循。

另一方面，合理性审查衡量逸脱行为是否契合公平正义的价值追求。要求行政机关充分说明逸脱基准后的处罚决定如何精准兼顾个案正义，考量行政相对人的主观过错、行为的社会危害程度、补救措施的有效性等多元因素，确保处罚结果与违法行为的严重程度相称，避免出现过度惩戒或罚不当过的失衡局面。

在审查过程中，切实保障行政相对人的异议权。当行政相对人对逸脱行为心存质疑，法院应为其提供充分的举证、质证平台，使其能依法陈述理由、提交证据，挑战行政机关的逸脱决定。法院则以中立、专业姿态审慎权衡双方主张，依据确凿证据与严谨法律推理，判定逸脱行为的合法性与合理性，以司法刚性捍卫法治尊严，用裁判智慧实现个案公正，为行政处罚裁量基准的逸脱适用扎紧制度“篱笆”，确保行政权在法治轨道上稳健运行。

参考文献

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