引言

新中国成立以来，我国对于生育的调控一直十分重视。为了达到对育龄人群生育行为进行有效调控以及对其生育意愿加以合理引导的目的，进而实现对国民人口数量及人口结构的有效管理，我国陆续出台了一系列调控生育的多项法律法规和规章政策。在这其中，生育政策的制定受到相应法律目标的影响，法律规范背后也隐藏着形态各异的政策目标。所以，法律和政策紧密关联，而非二元对立，对于生育调控的学术研究不能片面地局限于单独的法律或是政策，而是要将其进行系统的梳理和分析。在此基础上，本文将调控生育的多项法律法规和规章政策概称为“生育调节制度”。

随着时间的推移和情势的发展，生育调节制度也在随之发生变化。在不同的历史时期，为了实现不同的人口目标和发展任务，生育调节制度也在不断地予以调整。

习近平总书记指出，人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。人口发展被认为是关系中华民族发展的大事情，促进人口长期均衡发展是终极目标。生育调节制度与我国社会经济可持续发展息息相关，少子化、老龄化的人口结构无疑给我国社会经济的平稳发展带来了崭新的挑战。本文以改革开放为时间节点，透过我国生育调节制度的优化变迁的表象发现其背后蕴含的法理逻辑，梳理其发展脉络，探索改革开放后的种种情形的驱动机制。

一、生育调节制度的法理基础

（一）生育调节制度的历史文化基础

中国古代人口思想的主流是鼓励人口大量增长。正所谓“地狭而民众者，民胜其地；地广而民少者，地胜其民”，古代是小农经济的生产方式，生育与人口的增长息息相关，大量的人口有利于国家强盛和社会安定。因此，各朝各代的统治者都制定了不同的生育调节办法。春秋时期，越王勾践采取奖励生育的措施，以此促进人口增长、增强国家实力。西汉时期，高祖下诏：“民产子，复勿事二岁。”在唐朝，地方官员的政绩考核与当地户数的多少以及婚配状况紧密相关。进入南宋时期，官府承担起收养因饥荒被遗弃儿童的责任。而明朝则通过实施“一条鞭法”，有效减轻了人头税的负担。这都是古代生育调节制度在鼓励生育方面的例证。

历史经验同样表明，生育问题不仅是国家层面的人口发展策略，更是个人所面临的家庭事务。在中国几千年来的文化体系中，家族的传承观念使得生育一直受到重视。同时，在小农经济的背景下，人口往往是重要的劳动力资源，因此“多子多福”的观念深入人心。家庭依赖子女来增加劳动力，以提高农业生产力和家庭经济实力，孩子们不仅是父母的晚年保障，也是维护家族地位和权益的关键。因此，四世同堂成为理想化的家庭模式，象征着家族的繁荣和力量。

当然，关于限制人口数量的节制生育的思想在古代也早已存在。韩非子提出，人口的快速增长是引发社会纷争的关键因素。他举例说，若一人有五子，每子又各有五子，那么祖父尚在世时，便已有了二十五个孙辈。这导致人口众多而物资稀缺，人们劳作辛苦却所得甚微，因此民众之间容易产生争端。明代的徐光启也注意到江南地区生育率过高，他指出人口的增长率大致每三十年翻一番。导致人地矛盾日益突出。在节制生育的具体措施上，有学者从宫刑出发，认为宫刑实际上国家干预生育的一种手段，宫刑主要针对犯罪的臣民。所谓“公族无宫刑，不翦其类也”， 宫刑作为一种以国家强制力为支撑的刑罚手段，本质上是对特定对象生育能力的强制性剥夺。

中国自古以来的个人生育行为也存在着自我克制。据有学者考证，中国历史上的核心家庭的人数基本控制在五人以内，所谓的大家庭是极为罕见的存在。有学者研究，如果按照1%的增长率从西汉末年算起，现在的人口数量可能要超过32亿。而实际上，中国的人口在2021年是14亿多一些。这里面，去除掉天灾人祸的影响，中国古人对于生育的自我调节是非常重要的因素。

当然，对于生育的节制不仅体现在数量上，也体现在质量上。随着文明的开化和历史的发展，人们开始逐渐认识到子女质量的重要性。这种传统观念在俗语中可见一斑。“好儿不用多，一个顶十个”这句话就体现了中国传统观念中对子女质量的重视。“生子如羊不如生子如狼”也蕴含着对子女个性和能力的期望。

（二）生育调节制度的宪法理论依据

学界较为统一的观点是，公民享有生育的自由，生育权作为公民的一项基本权利，承载着重要的法律价值与尊严象征。它不仅是公民法定权利体系中处于高位阶的关键组成部分，更是现代国家人民主权地位的直观体现。鉴于此，生育权不应受到无端的限制、削减或剥夺。相反，国家有责任通过立法、执法以及司法等多维度的活动，确保生育权得到充分而有效的保障。这不仅是现代法治国家的内在要求，也是其核心宗旨与基本任务的彰显。

从宪法学的“基本权利限制”理论出发，我们可以看到，借助合宪的程序和方式，对公民基本权利的具体内容、适用范围以及实现路径进行适度的界定与约束，是实现权利间平衡和谐以及保障基本权利在实际操作中得以有效落实的关键。这种做法不仅能够预防权利主体在行使其权利时产生冲突，还能为法院在审理相关案件时提供必要的裁量依据和权衡标准，确保司法过程的公正与合理。尽管公民基本权利在权利体系中占据至高无上的地位，但这并不等同于国家完全无权对其进行约束。若基本权利缺乏合理限制，将不可避免地引发社会公共利益的受损以及各项基本权利之间的相互冲突与阻碍。因此，基于该理论，国家在遵循正当理由和法定程序的前提下，有权对公民的生育权进行适度限制，这正是国家介入生育这一私人领域的合宪性依据。

依据社会契约论，公民为获稳定社会秩序，向国家让渡部分权利。国家据此可合理干预生育权，因生育关乎国计民生与可持续发展。公民在享受国家提供的人口政策带来的福利的同时，也应理解和接受国家在生育权方面的适度干预，这是维护社会公共利益和实现人口可持续发展的必要之举。

二、改革开放后生育调节制度的历史演进

（一）改革开放后生育调节制度的演变历程

1978年改革开放后，我国进入社会主义现代化建设的新阶段，我国的生育调节制度也由此走向规划化、法制化和制度化的阶段。1982年，国家将计划生育确立为一项基本国策，写入宪法。之后，各省区市先后出台并不断修订省级《计划生育条例》等地方性法规，成为各级政府落实计划生育基本国策的法律依据。

2001年，第九届全国人大常委会第二十五次会议审议通过《人口与计划生育法》。同年，《计划生育技术服务管理条例》出台，2002年，国务院颁布《社会抚养费征收管理办法》2009年，国务院颁布《流动人口计划生育工作条例》，目的是加强流动人口的计划生育工作。纵观而言，基本形成了从宪法、法律到地方性法规的较为完备的计划生育法制体系。

（二）生育调节制度的发展特征

从前期的重视单一政策目标到后期更加注重多元价值平衡。改革开放初期，是严格执行计划生育的阶段，生育调节制度总体上片面强调控制人口数量，大有“为了实现计划生育而抓计划生育”的特点。但实践证明，片面追求低生育水平不利于我国人口结构的良性发展，也会制约社会经济发展。为此，生育调节制度的价值取向也随之发生改变，摒弃片面追求低生育水平的目标，注重统筹兼顾人口发展与经济社会的关系。

生育调节制度执行的方式方法的不断改革。早期的执行往往依赖于强制性措施，如罚款、强制绝育等硬性手段。这些措施虽然在短期内有效，但往往忽视了个体的权利和需求，可能导致社会不满和政策反弹。随着对个体权利和尊严的重视，现代生育调节制度开始采用更加灵活和人性化的方法。新时期的依法行政、以人为本、奖励扶助、权益导向、优质服务等刚柔并济的手段，将监督约束等“硬管理”与激励引导等“软管理”有机结合，都增强公众对生育政策的理解和接受度。

（三）生育调节制度的效果评估

人口数量的减少。自改革开放以来，中国实施的生育调节制度促使国家在短短几十年内完成了人口再生产类型的转变，这一过程在发达国家往往需要一个世纪甚至更久。中国由此迈入低生育水平国家之列，成就了世界人口发展史上的一个奇迹。人口增长速度得以控制，这有助于优化人口结构，减轻了对资源和环境的压力。通过减缓人口增长，我国公民的人均资源分配得以提高，为每个公民提供了更多的发展机会，从而促进了社会整体的福祉和经济的可持续发展。

经济发展的飞跃。严格的计划生育政策直接带来我国生育率拐点，使人口状况符合我国当时预期发展要求，其快速转变堪称世界人口史上都极为罕见，为我国社会经济发展奠定了基础，促进了我国经济的飞速发展。

生育观念的变革。生育调节制度发展至今，已深刻塑造了民众的政策态度和生育观念。民众逐渐适应并接受了国家对生育行为的引导，主动调整生育意愿以符合政策导向。在这一过程中，我国年轻一代传统的“多子多福”“传宗接代”观念日益淡薄，而随着自我价值意识的觉醒，“少生”“优生”的理念逐渐成为一种文化自觉。

三、生育调节制度的现实挑战

自1987年起，中国生育水平持续走低，引发少子化、老龄化等问题。2016年后，出生人口和总和生育率不断下降。2021年，出生人口降至1062万，总和生育率降至1.15，存在跌入“低生育陷阱”的风险。

所以，当前生育调节制度的指导思想已经从控制生育转向鼓励生育。然而，生育调节制度却不能像以往一样发挥显著的作用，呈现“失灵”的状态。学者们开始从经济、社会、文化、家庭等多方面出发，探索生育调节制度不能发生预期作用的因素。

（一）经济发展与生育成本的碰撞

有学者研究，当经济发展较为迟缓时，当失业率攀升及收入缺乏稳定性时，家庭往往会延后生育计划，以规避短期内沉重的生育成本。此外，随着我国开放程度的不断提高和经济发展的持续优化，女性的教育水平和就业率也稳步上升，这使得家庭在做出生育决策时，更倾向于追求生育质量而非数量，进而导致新生儿出生数量进一步降低。

同时，有学者指出，房价上涨对育龄家庭的生育意愿存在“收入效应”和“挤出效应”。具体来说，房价的上升会增加家庭的住房支出，从而减少可用于其他消费的预算，这种“挤出效应”会抑制人们的生育意愿。此外，高房价还会通过降低妇女的自我认同感、变相增加养育子女的成本等其他机制，进一步影响生育决策。在不同收入水平的家庭中，中低收入阶层受到的抑制作用更为明显，尤其是低收入群体。

除了高昂住房负担，子女教育成本的增加也会抑制青年群体的生育意愿。有学者指出，我国大多数家庭中，单个子女平均教育支出水平已经超过了家庭人均收入的50%以上。目前，我国尚未形成无差异且高质量的公共教育体系，因此教育方面的竞争压力将明显抑制年轻人的生育意愿。

（二）传统生育观念与多元社会价值的冲突

如前所述，生育在传统社会中承担着重要的社会功能，如维持人口数量、传承文化和保障老年人的赡养。然而，随着社会的发展和变迁，这些功能逐渐被其他社会机制所取代。

在传统社会中，父母通过养育子女来期待晚年得到照顾和支持。然而，随着社会结构的变化，这种互惠关系受到了挑战。现代社会中的养老保障体系和职业发展机会减少了人们对子女的依赖，改变了生育的价值和意义。物质层面上，孩子作为养老工具的功能正在被其他社会机制所替代。

性别平等观念的推进，特别是同工同酬原则的实施，使得越来越多的女性能够在职场上实现自我价值。职业发展的需求和对平等工作机会的追求，导致一些职场女性推迟或减少生育，以避免影响职业晋升和工作稳定性。

四、生育调节制度的未来展望

（一）生育调节制度的国际经验参考

不仅是中国正面临着严峻的低生育率的问题，全球各国普遍都存在出生率不断降低的负面情形。在这样的时代背景下，越来越多的国家制定了提高生育率的生育政策。

在欧洲，所有低生育率国家均实行了带薪产假，有的国家增加了公共托育补贴，有的国家发放儿童或家庭津贴，有的国家实行育儿假和陪护假制度。例如，德国提供高质量的公共教育和医疗保健服务，建立社区支持网络、提供育儿教育和心理健康服务。此外，德国还鼓励父亲参与到育儿的过程中，为男性提供育儿假等方式，承担育儿的责任。这些措施都有助于营造一个良好的生育环境，增强人们的生育意愿。相关政策实施以来，生育率得到明显提升。这些都为我国提供了一定的参考。

（二）生育调节制度的法理前瞻

从宏观的社会结构变迁层面，生育调节制度的制定要预测未来可能出现的社会变化，并为之做好准备。比如对人口老龄化、生育率下降等问题进行预判和应对，力求既符合当前的社会价值观，也能够适应未来的发展需求。

从微观的生育意愿演变层面，生育是家庭自主的决定，是夫妇的理性选择，家庭生育选择一定程度上构成了家庭福利最优的决策。在生育调节制度的制定过程中，应鼓励公众参与，从而制定出更符合社会实际的相关法律和政策。

（三）生育调节制度的发展建议

《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》明确指出，到2035年，促进人口长期均衡发展的政策法规体系更加完善。为此，对于生育调节制度的未来制定，有如下几点建议。

第一，通过法律的手段增强育龄群体对生育责任的认识程度，发挥法律的指引功能。从新家庭伦理责任来看，生育责任包括婚育责任、家庭生育责任以及关爱家庭女性责任三个方面。法律需要考虑生育责任的不同内容的特征，确定与该责任相关的法律条文属性，并通过不同的法律手段实现法律。

第二，应持续坚持中央的“顶层设计”与地方的“因时因地制宜”相结合的政策制定模式。一方面，要充分利用中央的全局统筹优势，构建一个涵盖生育政策宣传、生育补贴与奖励、妇幼保健服务等全方位措施的统一政策框架；另一方面，要充分考虑各地的实际情况，赋予地方政府根据本地人口结构和社会经济状况自主调整相关政策的权限，如自行设定生育奖励标准和产假延长时长等。

第三，支持人们多样化的生育意愿。关于生育政策的中长期发展,党和国家提出“增强生育政策的包容性”。换言之，只有适应和满足了人口群体多样化的生育需求，服务和支持人们的生育行为，生育调节制度才能行之有效。对于希望生育的人口，当然要提供公共的服务和支持，而对于那些不希望生育的人口，以及希望生育但是不能生育、不敢生育的人口，也要提供所需要的公共的服务和支持,这才是良好的生育调节制度制定的应有之义。

结语

人口问题是社会发展的根本问题之一，无形之中调节着社会的进步与发展。当今发展进入新时代，人口问题进一步突出，与之相对应，生育调节制度就是因应人口问题作出的积极回应。它经历了一个逐步形成、发展并日臻成熟稳定的过程，其回应的不仅仅是一个人口问题，也回应了当时的政治问题、社会问题、经济问题和文化问题。从根本上来说，生育调节制度的调整中国社会治理能力和治理体系现代化所必然面临的课题。随着中国社会治理的不断进步和发展，中国生育调节制度也必将不断完善和健全，并最终推动中国人口发展步入健康、良性的轨道。