推动政策落实、强化政府执行力一直是中国国家治理中的重要议题。可以说，政策措施的贯彻落实情况是政府执行力的直接体现，而政府执行力则直接关系到一个国家治理体系的成败。一直以来，党和国家都高度重视政策措施的贯彻落实，重视对政府政策落地生根、开花结果的督查工作。2013年11月12日，中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革作出了总体部署，并强调要坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移实现中央改革决策部署。习近平总书记强调：“督查工作很重要，它是全局工作中不可或缺的重要环节，在某种程度上讲，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化”^[1]。因此，为推动政府政策措施的贯彻落实、强化政府执行力，国务院大督查行动应运而生。新一届中央政府成立后，自2014始，连续9年在全国范围内开展“大督查”行动，取得了良好的督查效果，解决了许多政策推行过程中的堵点、痛点、难点问题，回应了广大人民群众和市场主体的诸多诉求。

“国务院大督查”坚持问题导向，对上承接中央政府的治理意志，对下规范各部委、各地方政府的行政行为，督促各行政主体恪尽职守、履职尽责，是贯彻党中央、国务院决策部署的关键一环，对强化政府执行力、提高政府效能、推动廉政建设、推进我国治理体系和治理能力现代化建设具有示范引领作用。本文试图结合国务院大督查的实际运行对其概念、发展历程、制度功能进行系统、全面的梳理。首先从基本概念入手，基于近似概念的辨析、分析，界定“国务院大督查”的基本内涵，再结合国务院三次具有代表性的重大督查实践活动阐述“国务院大督查”的生成发展历程，而后在督查行动的实际运行中揭示其制度功能。

一、概念辨析

（一）督查与监督、检查

在政治语境中，督查兼有监督、检查之意。从主体来看，督查行动的发起者是行政机关，而行使监督检查权的是监察机关；从目的来看，督查主要是为了推动政策措施的贯彻落实，而监督检查则是为了调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严^[2]；从运行过程来看，督查行动贯穿政策执行、落地生效的始终，既有事中的监督、控制与纠偏，也有事后的查处、总结和反馈，而监督主要侧重于事中的控制与纠偏，检查则侧重于结果的检验。

（二）专项督查与全面督查

专项督查与全面督查的主体同为行政机关，其目的也都是为了推动政策措施的贯彻落实，督促相关部门履职尽责，二者的不同之处主要在于督查范围。专项督查是指针对某一领域、某一部门或某项工作进行专门督查，例如环保督查、廉政督查、财务督查；而全面督查则是一种综合性督查，在一次全面督查过程中可能涉及政治、经济、文化、社会、生态等多方面内容，而且需要各相关部门的协同配合，督查工作才能顺利开展，如国务院大督查。

（三）政府督查与国务院大督查

政府督查的形式多种多样，从主体上看，不仅包括中央政府的督查，如国务院大督查，也包括地方各级政府在职责范围内针对本级政府相关部门和下级人民政府所开展的督查；从督查范围来看，包括指针对某一领域、某一部门或某项工作进行专门督查，例如环保督查、廉政督查、财务督查，也包括涉及内容广泛的综合性督查，如国务院大督查。国务院大督查的发起主体是国务院，督查对象包括国务院各部委以及地方各级人民政府，是政府督查中级别最高、范围最广、效力最强、最具权威性的综合性督查。

（四）定义

关于“国务院大督查”的概念目前学术界并没有一个统一而明确的定义，经过以上的比较分析，本文认为：国务院大督查是由国务院发起，成立专门的督查机构如政府督察室，或工作小组如督查组，针对国务院各部委和地方各级人民政府贯彻落实党中央、国务院的决策部署、政策措施的落实情况、履职情况而展开的综合性督促检查活动。从主体上看，国务院大督查行动由国务院主导，发起主体只能是国务院；从督查对象来看，包括本级人民政府所属部门；下级人民政府及其所属部门；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；受行政机关委托管理公共事务的组织^[3]；从督查范围来看，国务院大督查是一种综合性的政务督促检查活动，一次督查行动可能涉及政治、经济、文化、社会、生态等各个领域。“大”是广泛、全面，“督”是抓手，“查”是手段。

二、生成发展

自2006年“政府执行力”这一重要命题首次出现在政府工作报告后，中央政府从多方面入手，不断探索稳定有效的制度安排，持续强化各地区各部门对政策措施的执行力度。新一届中央政府成立以来更是以前所未有的力度推动政策措施的贯彻落实。2013年，国务院推出针对“约法三章”政策要求贯彻落实情况的廉政建设专项督查，标志着国务院大督查的起步；在此基础之上，国务院于2014年6月又推出了督查范围更广泛的综合性督查，即第一次国务院大督查，并创新了督查方式，完善了督查组织机制，是国务院大督查的革新与完善阶段；2015年6月，国务院又进一步加大督查力度，趁热打铁，继续发起第二次大督查行动，重视结果反馈，推出“激励”与“问责”两种手段安排，致力于督查长效机制建设，国务院大督查行动的迈向成熟与定型。此后国务院大督查行动照此工作模式，基本一年开展一次，时间从10天到一个月不等。

（一）起步与开创；国务院第一次专项督查

2013年，新一届政府成立伊始，李克强总理即代表国务院提出：本届政府任期内，政府性楼堂馆所一律不得新建，财政供养人员只减不增，公费接待、公费出国、公费购车只减不增，即“约法三章”。11月25日，国务院发布《国务院办公厅关于对贯彻落实“约法三章”进一步加强督促检查的意见》（国办发〔2013〕105号），以“约法三章”为主要内容，对各部门、各地方政府的贯彻落实情况展开督查，具体督查方式包括“建立行政首长负责制、严格审批和监管、强化监察和审计、建立报告制度、自觉接受人大监督、鼓励社会监督、做好重点督查”^[4]七个方面，其主要目的是规范行政性支出，推进廉政建设，目前，该专项督查工作已经进入常态化。这是新一届中央政府开展的第一次专项督查行动，是国务院大督查的起步与开创阶段，为后续的全面督查行动探索了路径，提供了可供参考的工作范式。

（二）革新与完善：国务院第一次全面督查

2013年的国务院第一次专项督查之后，从2014年起，国务院推出了更为全面的综合性督查。2014年6月6日，国务院发布《国务院关于对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督查的通知》（国发明电〔2014〕1 号），决定围绕《政府工作报告》所部署的重点工作和国务院出台的稳增长、促改革、调结构、惠民生各项政策措施落实情况共十九项内容展开督查。此次国务院大督查的一大创新和亮点是引入了第三方评估机制，邀请全国工商联和部分研究咨询机构等单位，发挥其独立性、专业性优势，对部分重点政策措施落实情况开展第三方评估，极大地提高了督查的专业性、针对性、实效性和公信度。这是国务院开展的第一次全面督查行动，提出了督查目的，明确了督查重点，详尽说明了督查安排并革新了督查方式。为帮助各部门各地区快速适应督查工作安排，加大对督查工作的重视程度、人力物力投入程度，推进国务院大督查工作的顺利展开，2014 年 8 月 25 日，国务院办公厅又印发了《国务院办公厅关于进一步加强政府督促检查工作的意见》（国办发〔2014〕42 号），明确了督查的总体要求、主要任务、工作机制、工作制度、组织领导，为国务院大督查行动奠定了坚实的组织和制度基础。这一关于督查长效机制建设的专门性文件的发布，标志着督查已经正式成为新一届中央政府用以强化和提高政府执行力的最主要工具^[5]。

（三）成熟与定型：国务院第二次大督查

继第一次专项督查和第一次全面督查之后，2015年 5月13日，国务院常务会议决定，从6月1日至6月25日，国务院将派出11个督查组，分赴各地区和有关部门，围绕中央经济工作会议和《政府工作报告》所部署的重点任务，针对各部门各地区对政策措施的贯彻落实情况展开实地督查，明确提出此次督查的总体要求是：全力推动重大政策落地生根、着力解决工作中的突出问题、切实推动地方和部门履职尽责。这是国务院开展的第二次大督查行动，无论是派出的督查组数量，还是督查的广度、深度和力度都比前两次督查行动有了很大的提升。国务院不仅在各部委开展了广泛的“自查”，各督查组更是深入基层、一线，不断创新督查方式、督查改进手段，国务院于督查期间还在中国政府网专门开设“督查进行时”意见箱，广泛听取人民群众、社会各界对政府部门贯彻政策落实、强化政府执行力的意见、建议。此外，为改变以往督查工作走过场、流于形式，责任落实不清、查处不力，各方重视程度欠缺等问题，国务院根据督查结果推出了“激励”与“问责”两种手段，对在工作实践中创造的一些好做法、好经验进行通报表扬、积极宣传，给予精神鼓励性质或实质性的激励安排；而对政策措施落实不到位、懒政怠政现象坚决查处、要求整改，“奖勤惩懒”、赏优罚劣，为下一年的督查行动提供了重要参考，推动政府政策决策与执行的有效衔接和督查长效机制建设，完善了督查行动，更形成了对政府执行力的双轮驱动^[6]。至此，国务院大督查完成了从工作范式的探索到组织机制的健全再到运行过程的完善，国务院大督查行动迈向成熟与定型。

三、制度功能

以整个国务院大督查行动的运行过程来看，从事前的广泛调研，发现问题；事中的监督、控制与纠偏，解决问题；事后的总结与反馈问题，国务院大督查的制度功能呈现一种阶梯式递进上升的关系，可分为初、中、高三阶，初阶功能，即社会功能；中阶功能，即政治功能；高阶功能，即法治功能。

（一）社会功能

国务院大督查的社会功能可概括为聚焦热点问题、回应群众期待，是国务院大督查的初阶功能、基本功能。问题是时代的声音^[7]，坚持问题导向、坚持以人民为中心的价值取向是国务院大督查行动的基本工作原则和重要纪律要求。国务院大督查围绕经济社会发展的重点、难点、热点问题，围绕政策措施贯彻落实的难点、痛点、堵点问题，围绕老百姓急难愁盼的切身利益问题，以每年的中央经济工作会议和《政府工作报告》所部署的工作安排为重点，在全社会各领域展开督查。为汇集民力、聚集民智，提高公众对督查行动的参与度，激发各方的积极性、主动性、创造性，国务院不断创新督查方式、革新督查手段，例如引入第三方评估机制，吸纳社会力量、权威机构进入督查过程，增强评估结果反馈的专业性、针对性、实效性；于大督查期间在中国政府网专门开设“督查进行时”意见箱，直接、广泛听取人民群众呼声，征求社会意见、建议，激发社会公众参与热情，提高公信力，保证事事有回音、件件有着落。

（二）政治功能

国务院大督查的政治功能可概括为推动政策落实、提高政府效能，是国务院大督查的中阶功能、主要功能。制度的生命力在于执行^[8]，在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、内部差异显著的国家，政府组织形式上的单一制使得政策措施的执行总是在贯彻落实和因地制宜之间徘徊，存在太多的弹性操作空间^[9]。因此，为传递中央政府的治理意志，保证政令畅通、上传下达，推动政策措施的贯彻落实，督促各部门各地方政府履职尽责，强化政府执行力，提高政府效能，国务院大督查行动应运而生。新一届中央领导集体成立以来，以踏石留印、抓铁有痕的坚强决心狠抓政策措施落实工作，严厉查办“以文件落实文件”、“以会议落实会议”；重布置、轻落实；折扣执行、选择性执行、象征性执行等懒政怠政问题。特别是在第二次大督查行动中，国务院根据督查结果推出了“激励”与“问责”两种手段，“奖勤惩懒”、赏优罚劣，坚决推动党中央、国务院政策部署落实到位，坚决维护党中央、国务院权威。督查工作坚持党的领导，服务于经济社会发展大局，致力于推动国家治理能力和治理体系现代化建设。

    （三）法制功能

2013年，新一届中央政府成立之初，李克强总理即代表国务院提出：本届政府任期内，政府性楼堂馆所一律不得新建，财政供养人员只减不增，公费接待、公费出国、公费购车只减不增，即“约法三章”。这是新一届政府向社会和人民做出的庄严承诺，是党和国家矢志推动廉政建设的政治宣言。11月底，国务院发起了以各部门、各地区贯彻落实“约法三章”政策要求为主要内容的第一次专项督查行动，在中央政府有力督促下，各部门、各地区的“三公经费”大幅下降。为规范行政行为，整肃“不作为、乱作为”、“只要不做事、就不会出事”的懒政怠政现象，树立依法行政、廉洁奉公、恪尽职守的施政新风，建设法治政府，兑现政府对人民“言必信、行必果”的施政承诺，国务院不断加强大督查的广度、力度、深度，创新督查方式，调动社会各方面力量，广泛听取人民群众意见，增强督查行动透明度、公信力；推出“激励”与“问责”两种手段，让能者上、庸者下、劣者汰，有力推动了廉政建设与法治政府建设。

至今，国务院大督查已经连续开展了九次，随着督查实践不断深入，组织机制不断健全，制度功能不断显现，督查机制已经嵌入国家治理体系，成为新时期深化改革、推动政策措施贯彻落实、推进廉政建设，推动我国治理体系和治理能力现代化建设的重要组织抓手和制度安排。同样需要指出的是，目前的国务院大督查行动仍然存在很多问题与弊端，例如督查长效机制不健全，督查官僚作风严重，工作流于表面，下级行政机关疲于应对，影响本职工作和行政效率，制度功能难以充分挖掘等。总之，无论是繁难复杂的督查工作本身，还是自身的体制机制建设，督查工作都任重道远，只有在实践中不断完善与革新，脚踏实地、实事求是，一切以时间地点条件为转移，国务院大督查才能更好发挥其效能、实现其价值。

参考文献：

[1] 习近平.没有督查就没有落实——在于浙江省委督察室干部座谈时的讲话[J].秘书工作，2015（01）：4-6.

[2] 中华人民共和国监察法[J].中华人民共和国最高人民检察院公报，2018（04）:1-8.

[3] 政府督查工作条例[N].人民日报，2020-12-31（014）.

[4] 国务院办公厅关于对贯彻落实“约法三章”进一步加强督促检查的意见[J].海南省人民政府公报，2013（23）：5.

[5] 崔慧姝.中国政策执行中的督查机制:以国务院督查行动为例[J].领导科学，2016（29）：7-9.

[6] 杨龙，蒋欣然.中国政策过程中的“双顶层机制”[J].南开学报（哲学社会科学版），2018（01）：102-116.

[7] 马克思恩格斯全集（第40卷）[M].北京：人民出版社，2006：289.

[8] 习近平.习近平谈治国理政（第1卷）[M].北京：外文出版社，2014：46.

[9] 杨海坤.走向政府法治的新时代[M].北京：中国民主法制出版社，2021：136.